Consiglio di Stato

Va sospesa l’esecuzione della sentenza che si è espressa sul diniego di accesso generalizzato ad alcuni verbali del comitato tecnico scientifico sull’emergenza sanitaria da Covid-19, in virtù delle seguenti considerazioni. In primo luogo, posto che la normativa e gli atti adottati durante l’emergenza sono caratterizzati da una assoluta eccezionalità, è impossibile applicare definizioni e regole specifiche caratterizzanti le categorie tradizionali quali “atti amministrativi generali” ovvero “ordinanze contingibili e urgenti”, pur avendo tali atti alcuni elementi di quelle categorie. In secondo luogo, rilevato che i verbali hanno il carattere di atti prodromici alla adozione di D.P.C.M. volti a fronteggiare la pandemia, la domanda di accesso e l’istanza cautelare devono essere valutate in base a una interpretazione costituzionalmente orientata. In particolare, benché questi ultimi costituiscano il presupposto per l’adozione di misure restrittive di diritti individuali, essi non contengono elementi che la stessa appellante abbia motivatamente indicato come segreti; le valutazioni tecnico-scientifiche si riferiscono a periodi temporali superati e la stessa Amministrazione, riservandosi di disporre una volontaria ostensione, fa comprendere di non ritenere in esse insiti elementi di segretezza da opporre agli stessi cittadini; non si comprende perché si debba includere tali atti atipici nel novero di quelli sottratti alla generale regola di trasparenza, giacché la recente normativa prevede come regola l’accesso e come eccezione la non accessibilità, limitata a categorie di atti da interpretare restrittivamente. Non rientrando tali verbali tra le categorie di atti o informazioni sottratte all’ostensione, negare il loro rilascio non rientra tra le facoltà dell’Amministrazione. Considerato, tuttavia, quanto alla domanda di sospensione della sentenza, che la stessa dispone l’esibizione dei verbali, solo l’accoglimento immediato dell’istanza cautelare può evitare l’effetto di far conseguire alle parti in modo definitivo l’utilità attesa, rendendosi altrimenti inutile la discussione collegiale sulla istanza cautelare medesima e la definizione nel merito della lite. Per queste ragioni, impregiudicata quanto al “fumus boni juris” ogni soluzione da assumere in sede collegiale anche alla luce dei punti problematici indicati, è necessario che le esecutività della sentenza e, quindi, dell’ordine di esibizione sia sospesa fino alla discussione in camera di consiglio, ed in contraddittorio tra le parti.

È illegittimo il diniego parziale di accesso civico generalizzato alla documentazione relativa a un accordo fra il Ministero degli Affari Esteri e un’organizzazione internazionale, riguardante un programma di gestione della crisi migratoria in Libia. L’Amministrazione aveva negato l’accesso a una parte dei documenti inerenti alla destinazione dei fondi attribuiti all’organizzazione, in quanto la loro diffusione avrebbe potuto causare un pregiudizio alla tutela delle relazioni internazionali dell’Italia con quest’ultima organizzazione, non solo in Libia ma anche negli altri Paesi in cui sono in atto rapporti di cooperazione. Contrariamente a quanto sostenuto dai giudici di prime cure, nonostante la presenza di valutazioni connotate da elevata discrezionalità, il sindacato del giudice amministrativo non può essere meramente estrinseco, dato che il provvedimento di diniego, motivato in base alla semplice allegazione dell’interesse da tutelare, sarebbe insindacabile in sede giurisdizionale. Qualora l’amministrazione ritenga che nei documenti oggetto di istanza di accesso siano presenti informazioni che, se diffuse, pregiudicherebbero altri interessi, ha a disposizione diversi strumenti. Essa infatti può, ai sensi delle normative speciali (nel caso l’art. 42, l. n. 124/2007), dichiarare formalmente segreti gli atti, oppure applicare i limiti di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 2, d.lgs. n. 33/2013, all’esito di un’attività di bilanciamento. In caso contrario, il diniego risulta immotivato.

È legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso civico generalizzato, tesa a ottenere il numero totale di ore/persona impiegate dalla Guardia di Finanza in attività di produzione dei servizi istituzionali nel territorio nazionale, espressi in forma aggregata. I dati richiesti non sono limitati alla funzione esecutiva ma si estendono anche alle funzioni di indirizzo e controllo e di funzionamento, e sono riferiti all’intera filiera organizzativa a livello territoriale. La loro diffusione – unita ai dati già pubblici e all’utilizzo delle tecnologie – potrebbe comporterebbe un pregiudizio concreto alla tutela degli interessi protetti dall’art. 5-bis, co. 1, d.lgs. n. 33/2013, in particolare la difesa nazionale, la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico. Il diniego, inoltre, trova fondamento nell’art. 5-bis, co. 3, d.lgs. n. 33/2013, nella parte in cui richiama i casi di divieto di cui all’art. 24, co. 1, l. n. 241/1990. La lett. c) di tale comma prevede l’esclusione dall’accesso “nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione”. In proposito, il d.m. 29 ottobre 1996, n. 603, annovera tra le categorie di atti sottratti dall’accesso la documentazione suscettibile di rivelare gli aspetti organizzativi e il funzionamento, nonché i mezzi e le dotazioni dei servizi di polizia, a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e per la repressione della criminalità.

È legittimo il rigetto di un’istanza di accesso civico generalizzato tesa a ottenere documenti relativi all’archiviazione di un procedimento disciplinare avviato nei confronti di un magistrato. Va condivisa infatti la posizione del giudice di prima istanza, secondo il quale la documentazione in oggetto rientra fra quella esclusa ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, nella parte in cui rinvia alla disciplina dettata dall’art. 24, comma 1, l. n. 241/1990. In particolare, l’art. 4, comma 1, lett. i), D.M. 25 gennaio 1996, n. 115 esclude l’accesso ai documenti riguardanti ai procedimenti disciplinari nei confronti del personale dipendente, tra i quali rientra il provvedimento di archiviazione.

2) In merito alla legittimazione ad esercitare il diritto di accesso civico generalizzato, occorre ribadire che tale strumento può essere utilizzato solo per chiare e esclusive ragioni di tutela di interessi della collettività e non anche a favore di interessi riferibili a singoli individui o enti associativi. Sebbene la legge non chieda all’interessato di motivare l’istanza di accesso generalizzato, la stessa va disattesa se non risulta la rispondenza al soddisfacimento di un interesse che presenti valenza pubblica, essendo estraneo al perimetro della fattispecie la strumentalità a un bisogno conoscitivo privato, come quello che emerge nel caso di specie.

1) È fondato il ricorso avverso il rigetto di una istanza di accesso alla documentazione relativa all’esecuzione di un servizio pubblico. Fra le due posizioni contrastanti emerse nella giurisprudenza, si ritiene di prediligere l’orientamento che, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016, reputa applicabile l’accesso civico generalizzato ai documenti inerenti ai contratti pubblici, inclusi quelli relativi all’esecuzione dei medesimi. Non osta in tal senso l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013 in combinato disposto con l’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016 e con le previsioni della l. n. 241/1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite. L’accesso civico generalizzato, pertanto, non solo è consentito in questa materia, ma è doveroso perché connaturato all’essenza stessa dell’attività contrattuale pubblica, perché operi, in funzione della trasparenza reattiva, soprattutto in relazione a quegli atti rispetto ai quali non vigono i numerosi obblighi di pubblicazione.

2) Le eccezioni assolute servono a garantire un livello di protezione massima a determinati interessi, ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico, sicché il legislatore ha operato già a monte una valutazione assiologica e li ha ritenuti superiori rispetto alla conoscibilità diffusa. In tale ipotesi la pubblica amministrazione esercita un potere vincolato, che deve essere preceduto da un’attenta e motivata valutazione in ordine alla sussunzione del caso nell’ambito dell’eccezione, che è di stretta interpretazione.
Pur consapevoli della infelice formulazione dell’art. 5-bis, comma 3, si ritiene preferibile una lettura unitaria della stessa, evitando di scomporla e di trarne così dei nuovi limiti. La disposizione, infatti, non può essere intesa nel senso di esentare dall’accesso generalizzato intere materie per il solo fatto che esse prevedano casi di accesso limitato e condizionato, compresi quelli si cui alla l. n. 241/1990, perché, se così fosse, il principio di specialità condurrebbe sempre all’esclusione di quella materia dall’accesso, con la conseguenza, irragionevole, che la disciplina speciale o, addirittura, quella dell’accesso documentale, in quanto e per quanto richiamata per relationem dalla disciplina speciale, assorbirebbe l’accesso civico generalizzato. Il rapporto tra le due discipline generali dell’accesso (documentale e generalizzato) e, a sua volta, tra queste ultime e quelle settoriali – es. art. 10 d.lgs. n. 267/2000 o l’art. 3 d.lgs. n. 195/2005 – non può essere letto secondo un criterio di specialità e, dunque, di esclusione reciproca, ma secondo un canone di completamento/inclusione, in quanto la logica di fondo non è quella della separazione ma dell’integrazione dei diversi regimi di accesso pur nelle loro differenze, in vista della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo. Un diverso ragionamento avallerebbe il rischio che i casi del comma 3 dell’art. 5-bis, letti in modo frazionato, si trasformino in un “buco nero” della trasparenza ove è risucchiato l’accesso generalizzato. Tale interpretazione, peraltro, introdurrebbe un limite – quello della materia – non previsto espressamente dal legislatore e configurerebbe una eccezione assoluta che, per la riserva di legge ai sensi dell’art. 10 CEDU, non può essere rimessa alla discrezionalità della pubblica amministrazione o all’opera dell’esegeta.

3) Ciò che distingue le eccezioni relative dalle eccezioni assolute è proprio il fatto che non sussista a monte, nella scala valoriale del legislatore, una priorità ontologica di alcuni interessi rispetto ad altri, sicché è rimesso all’amministrazione effettuare un adeguato e proporzionato bilanciamento degli interessi coinvolti. Tale valutazione andrà svolta bilanciando, in concreto, l’interesse pubblico alla conoscibilità e il danno all’interesse-limite, pubblico o privato, alla segretezza e/o alla riservatezza, secondo i criteri utilizzati anche in altri ordinamenti, quali il c.d. test del danno o il c.d. test dell’interesse pubblico, in base al quale occorre valutare se sussista un interesse pubblico al rilascio delle informazioni richieste rispetto al pregiudizio per l’interesse-limite contrapposto.

4) La pretesa ostensiva può essere formulata dal privato contestualmente con riferimento all’accesso documentale ai sensi della l. n. 241/1990 e all’accesso civico generalizzato ai sensi del d.lgs. n. 33/2013, dovendo l’amministrazione applicare e valutare regole e limiti differenti. Nel caso in cui l’istanza non fa riferimento in modo specifico e circostanziato alla disciplina dell’accesso procedimentale o a quella dell’accesso civico generalizzato, la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di rispondere, motivando circa la sussistenza o meno dei presupposti per riconoscere l’una e l’altra forma di accesso, laddove essi siano stati sostanzialmente rappresentati. Al contrario, solo ove l’istante abbia inteso, espressamente e inequivocabilmente, ricondurre o limitare l’interesse ostensivo a uno specifico profilo, documentale o civico, la pubblica amministrazione dovrà limitarsi a esaminare quest’ultimo, senza pronunciarsi sui presupposti dell’altra forma di accesso. Ne discende che al giudice amministrativo è precluso, in sede di ricorso, mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione.

5) Il principio di trasparenza, che si esprime anche nella conoscibilità dei documenti amministrativi, rappresenta il fondamento della democrazia amministrativa in uno Stato di diritto in quanto garantisce l’intelligibilità dei processi decisionali e l’assenza di corruzione. In tale ottica, l’accesso civico generalizzato deve essere considerato, al pari di molti altri ordinamenti europei ed extraeuropei, alla stregua di un diritto fondamentale in sé, e come strumento che tende a realizzare il miglior soddisfacimento degli altri diritti fondamentali che l’ordinamento giuridico riconosce alla persona. La natura fondamentale del diritto di accesso civico generalizzato, oltre che essere evincibile dagli artt. 1, 2, 97 e 117 Cost e riconosciuta dall’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per gli atti delle istituzioni europee, deve però collocarsi anche in una prospettiva convenzionale europea, laddove essa rinviene un sicuro fondamento nell’art. 10 CEDU.

6) L’accesso civico generalizzato finalizzato a garantire, con il diritto all’informazione, il buon andamento dell’amministrazione, non può finire per intralciare il funzionamento della stessa. Pertanto, è possibile respingere: richieste manifestamente onerose o sproporzionate, ovvero tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione; richieste massive uniche, contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili a uno stesso centro di interessi; richieste vessatorie o pretestuose, dettate dal solo intento emulativo, da valutarsi in base a parametri oggettivi. Infine, non si deve confondere la ratio dell’istituto con l’interesse del richiedente, che non necessariamente deve essere altruistico o sociale né deve sottostare ad un giudizio di meritevolezza, per quanto certamente non deve essere pretestuoso o contrario a buona fede.

A fronte di una istanza di accesso civico generalizzato volta a ottenere un’ampia mole di documenti relativi al servizio di raccolta dei rifiuti urbani, è illegittimo il provvedimento di diniego che non fornisca una motivazione adeguata circa il pregiudizio al buon andamento dell’azione amministrativa e che non sia preceduto da un dialogo cooperativo con il richiedente al fine di circoscrivere l’oggetto dell’istanza. Alla luce di ciò, in sede di ottemperanza si dispone che: il richiedente provveda alla individuazione degli atti che soddisfino il suo interesse conoscitivo entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento; l’amministrazione metta a disposizione di quest’ultimo la documentazione nell’ulteriore termine di sessanta giorni; la medesima amministrazione provveda alla redazione di una relazione finale illustrativa delle incombenze effettuate e degli atti rilasciati in esito al provvedimento.

1) È fondato l’appello contro la sentenza di primo grado che ha annullato per carenza di motivazione il rigetto di una istanza di accesso civico generalizzato volta a ottenere informazioni su operazioni di ricerca e salvataggio in mare (c.d. search and rescue – SAR). Il presupposto imprescindibile di ammissibilità dell’istanza di accesso civico generalizzato, che risulta assente nel caso in esame, è costituito dalla strumentalità alla tutela di un interesse generale. L’istanza, dunque, va disattesa ove tale interesse generale della collettività non emerga in modo evidente, oltre che, a maggior ragione, nel caso in cui la stessa sia stata proposta per finalità di carattere individuale. Lo strumento in esame può essere utilizzato solo per evidenti ed esclusive ragioni di tutela di interessi della collettività dei cittadini, non anche a favore di interessi riferibili a singoli individui od enti associativi.

2) Il diniego opposto per tutelare gli interessi individuati dall’art. 5-bis presuppone una valutazione discrezionale che non di rado può involgere profili di insindacabile merito politico e che, perciò, non potrebbe essere superata da una parallela valutazione del giudice amministrativo, il cui sindacato va strettamente circoscritto alle ipotesi di manifesta e macroscopica contraddittorietà o irragionevolezza, ovvero a errori di valutazione gravi ed evidenti, oppure a valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto.

3) Contrariamente a quanto affermato dai giudici di prime cure, è adeguatamente motivata e coerente con l’assolvimento delle funzioni istituzionali l’eccezione posta dalle amministrazioni per escludere l’ostensione delle comunicazioni intercorse fra autorità militari nazionali ed internazionali. L’ostensione – consentendo a chiunque di conoscere il modus operandi, le tempistiche e i posizionamenti degli assetti aeronavali – avrebbe danneggiato o messo in pericolo la sorveglianza delle reti di contrabbando e traffico di esseri umani nel Mediterraneo e, più in generale, l’attività di contrasto dei trafficanti di esseri umani. Inoltre, deve ritenersi applicabile al caso di specie il divieto di cui all’art. 1048, comma 1, lett. q), d.P.R. n. 90/2010 (T.U. in materia di ordinamento militare), in base al quale sono sottratti all’accesso i documenti relativi alla “programmazione, pianificazione, condotta e analisi di attività operative-esercitazioni NATO e nazionali”, fra cui è possibile annoverare quelli oggetto dell’istanza.

In relazione a una richiesta di accesso al “codice sorgente” ovvero all’algoritmo di calcolo del software che ha gestito le prove scritte del concorso per la selezione dei dirigenti scolastici, formulata ai sensi dell’art. 22 e ss. l. n. 241/1990 e dell’art. 5, d.lgs. n. 33/2013, deve riconoscersi una posizione di controinteresse in capo al soggetto che, in quanto titolare di dati personali ovvero di segreti commerciali o tecnici suscettibili di essere disvelati, potrebbe subire un pregiudizio nella propria sfera giuridica, sub specie di diritto alla riservatezza di dati racchiusi nel relativo documento. Nel caso di specie, l’algoritmo risulta di titolarità del Consorzio Universitario Cineca, che avrebbe dovuto essere considerato come parte controinteressata, potendo, in caso di ostensione, vedere compromesso il diritto a mantenere segreta la regola tecnica in cui si sostanzia la propria creazione.

È nulla per violazione del giudicato la nota con cui il Ministero della Salute ha dato esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato (sez. III, n. 1546/2019) che aveva previsto l’obbligo di rilasciare i dati relativi alla importazione di latte e di prodotti lattiero caseari, richiesti con istanza di accesso civico generalizzato. In primo luogo, la motivazione è svolta per formule generali elencative di astratte tipologie di pregiudizio, riferite ad altrettanto generiche categorie di interesse protetto. In secondo luogo, il provvedimento ha negato l’accesso a qualsiasi dato relativo ai controinteressati, senza distinguere tra quanti avessero presentato opposizione e quanti si fossero astenuti, risultando così vanificato il vincolo conformativo che obbligava il Ministero a tenere conto “solo di eventuali specifiche ragioni di riservatezza puntualmente motivate e circostanziate”: dalla motivazione non si evince quali posizioni siano state considerate, né quali specifici argomenti siano stati addotti dai soggetti interessati per sostenere la riservatezza dei dati richiesti. In terzo luogo, mentre la sentenza invitava l’Amministrazione a tenere conto di specifiche ragioni di riservatezza “mediante parziale oscuramento dei dati”, il Ministero, al contrario, ha negato l’accesso senza dedicare alcuna considerazione alla possibilità di ostensione parziale dei dati. In particolare, l’Amministrazione ha ritenuto impeditivo il fatto che alcuni dati afferissero a ditte individuali “che recavano il nome e il cognome del titolare unitamente all’indirizzo della sede della società, coincidente per alcuni con l’abitazione privata”, violando i vincoli conformativi della pronuncia in quanto il Ministero: i) non ha individuato le posizioni alle quali tale situazione si riferisce; ii) immotivatamente ha associato sotto un comune vincolo di riservatezza la “ditta” sotto la quale il soggetto privato opera come imprenditore e la “sede” operativa o sociale ad esso riferibile, nonostante la richiesta di accesso facesse riferimento solo al primo dei due dati; iii) non ha considerato la possibilità di ovviare alla coincidenza tra sede della ditta e abitazione privata mediante accorgimenti di oscuramento parziale.

Pertanto, dichiarata la nullità dell’atto, è fatto obbligo all’Amministrazione di dare corretta esecuzione alla pronuncia passata in giudicato.

Va annullata la sentenza con cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso avverso il diniego di una istanza di accesso civico generalizzato (volta a ottenere documenti inerenti alla base militare di Sigonella), a causa della mancata notifica agli Stati Uniti d’America in qualità di controinteressato e, per l’effetto, va rimessa la questione in primo grado. Quando nel procedimento l’amministrazione individui un controinteressato, a tale soggetto dovrà essere notificato l’eventuale ricorso proposto dall’istante avverso il rifiuto all’accesso (ovvero avverso il silenzio); per converso, nel caso in cui l’amministrazione non abbia individuato alcun controinteressato in sede procedimentale, l’istante non sarà tenuto a notificare il ricorso ad alcun soggetto. Ciò, tuttavia, non esime il giudice dal valutare, anche d’ufficio, l’esistenza di posizione di controinteresse e imporre la notifica del ricorso. In base all’art. 3, comma 1, d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, infatti, non può essere dichiarato inammissibile in sede giurisdizionale il ricorso a causa della mancata notifica al controinteressato quando l’amministrazione non abbia ritenuto di consentire la partecipazione al procedimento di altri soggetti che potrebbero subire un pregiudizio dall’accoglimento dell’istanza. Essendo gli atti stati emessi in assenza di tale integrazione procedimentale, i giudici di prime cure, anziché dichiarare inammissibile il ricorso, avrebbero dovuto ordinare l’integrazione del contraddittorio in giudizio, fissando un apposito termine.

1) A fronte di una istanza di accesso civico generalizzato in cui non sono identificati i documenti di cui si chiede l’ostensione, occorre evidenziare che ancorché la legge non implichi astrattamente tale obbligo in capo all’istante, al fine di ottenere dal giudice amministrativo un ordine di esibizione o una ispezione è onere dell’interessato, ricorrente ex art. 116 c.p.a., indicare i documenti di cui chiede l’ostensione, non essendo rinvenibili, nel codice o nel d.lgs. n. 33/2013, disposizioni che consentano al giudice di ordinare l’ispezione di uffici e locali di una pubblica amministrazione al solo fine di cercare documenti di cui si sospetta l’esistenza. Ciò in quanto il processo amministrativo è retto dal principio dispositivo, sia pure “temperato” dal metodo acquisitivo, in ossequio al quale sul ricorrente grava comunque un onere probatorio che, relativamente alla acquisizione di documenti, deve tradursi quantomeno nella deduzione della effettiva esistenza dei documenti di cui si chiede l’acquisizione in giudizio, che devono anche essere specificamente indicati.

2) È legittimo il diniego alla richiesta di accesso generalizzato alla documentazione relativa allo stato di attuazione del Memorandum d’Intesa Italia – Libia sottoscritto in data 2 febbraio 2017, opposto sul rilievo che la diffusione e pubblicazione degli atti di cooperazione espletata in esecuzione di impegni internazionali, pertinenti ad attività dell’amministrazione della pubblica sicurezza, è suscettibile di ingenerare concretamente situazioni pregiudizievoli in grado di vanificare le misure preventive poste in essere a tutela dell’insieme delle azioni portate avanti. In particolare, il rigetto risulta fondato posta l’opportunità di assicurare, sia nel momento del confronto con le Autorità libiche, finalizzato a concertare le attività ed a monitorare il loro svolgimento, sia nelle fasi direttamente operative, la riservatezza necessaria ad assicurarne l’efficacia. Inoltre, le ragioni del diniego sono difficilmente confutabili se si tiene conto del difficile contesto territoriale ed istituzionale in cui l’azione di contrasto dell’immigrazione clandestina è destinata ad operare.

1) È infondato l’appello avverso a una sentenza con cui è stato reputato illegittimo il diniego rispetto a una istanza di accesso civico generalizzato e ai sensi della l. n. 241/1990, volta a ottenere alcuni titoli edilizi. Il rapporto tra le due tipologie di accesso non è di continenza ma di scopo e, quindi, di diversa utilità ritraibile, posto che l’accesso procedimentale è preordinato a soddisfare un interesse specifico ma strumentale di chi lo fa valere per ottenere un qualcos’altro che sta dietro alla (e si serve della) conoscenza incorporata nei dati o nei documenti accessibili, onde il forte accento che le norme pongono sulla legittimazione e sui limiti connessi. Per contro, l’accesso civico generalizzato soddisfa un’esigenza di cittadinanza attiva, incentrata sui doveri inderogabili di solidarietà democratica, di controllo sul funzionamento dei pubblici poteri e di fedeltà alla Repubblica e non su libertà singolari, onde tal accesso non può mai essere egoistico, poiché qui l’accento cade sul “diritto” non agli open data, che ne sono il mero strumento, bensì al controllo e alla verifica democratica della gestione del potere pubblico, e ciò anche oltre la mera finalità anticorruttiva, che pur essendo stata la matrice dell’accesso civico, non ne esaurisce le ragioni. Pertanto, tale istituto non è utilizzabile in modo disfunzionale rispetto alla predetta finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento della P.A., ma va usato secondo buona fede. Sicché la valutazione va svolta caso per caso e con prudente apprezzamento al fine di garantire, secondo un delicato ma giusto bilanciamento, che non si faccia un uso malizioso di tale istituto.

2) La delicatezza del bilanciamento si nota proprio rispetto alle esigenze di tutela della riservatezza, su cui è intervenuto da ultimo il Giudice delle leggi (Corte cost., 21 febbraio 2019 n. 20), il quale da un lato afferma la diretta riferibilità dei principi di pubblicità e trasparenza a tutti gli aspetti rilevanti della vita pubblica e istituzionale (art. 1 Cost.) ed allo stesso buon funzionamento della P.A. (art. 97 Cost.) ed afferma pure come tali principi tendano ormai a manifestarsi, nella loro declinazione soggettiva, nella forma di un diritto dei cittadini ad accedere ai dati in possesso della P.A. in base all’art. 1 del d.lgs. 33/2013 (tant’è che il diritto di accesso a tali dati e documenti è principio generale del diritto UE); ma dall’altro rammenta, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, come le esigenze di controllo democratico non possano travolgere il diritto fondamentale alla riservatezza delle persone fisiche e vada sempre rispettato il principio di proporzionalità, qual metodo equilibratore tra le esigenze di conoscibilità del contenuto dell’azione amministrativa e la protezione dei dati personali, onde limiti e deroghe devono operare nei limiti dello stretto necessario.

3) Inoltre, quand’anche non si volesse ritenere emulativa, l’istanza di accesso civico è ictu oculi “massiva” giacché il richiedente ha chiesto l’ostensione della copia: di tutte le licenze commerciali di qualunque natura rilasciate nel Comune interessato; dei certificati di agibilità di dette attività commerciali; delle domande di condono non ancora evase o a cui non è stata ancora concessa la sanatoria in relazione ad immobili in cui vengono esercitate tali attività commerciali; di tutte le continuità d’uso rilasciate per immobili sottoposti a pratica di condono non ancora esaminata e concessa. Né il rigetto può ritenersi viziato laddove l’amministrazione non abbia attivato il c.d. dialogo cooperativo al fine di giungere ad una soluzione concordata stragiudiziale sul perimetro concreto di tale accesso civico. L’utilizzo di tale strumento, infatti, è una mera facoltà che non si rinviene in alcun obbligo imposto dall’art. 5 ss. del d.lgs. 33/2013.

1) L’accesso ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni è regolato da tre diversi sistemi, ciascuno caratterizzato da propri presupposti, limiti ed eccezioni: l’accesso documentale ex artt. 22 ss., l. n. 241/1990; l’accesso civico regolato dal d.lgs. n. 33/2013; l’accesso civico generalizzato, introdotto dalle modifiche apportate dal d.lgs. n. 97/2016. La coesistenza di tre istituti di portata generale ma con diverso oggetto comporta che ciascuno sia, a livello ordinamentale, pari ordinato rispetto all’altro, di modo che nei rapporti reciproci ciascuno opera nel proprio ambito, non sussistendo assorbimento dell’una fattispecie in un’altra. La coesistenza di più modelli legali di accesso comporta alcune conseguenze rispetto alla qualificazione dell’istanza da parte dell’amministrazione intimata e del giudice chiamato a pronunciarsi. Nel caso in cui l’opzione dell’istante sia espressa per un determinato modello, resta precluso alla pubblica amministrazione – fermi i presupposti di accoglibilità – di qualificare diversamente la richiesta al fine di individuare la disciplina applicabile; correlativamente, è preclusa al privato la conversione della richiesta in sede di riesame o di ricorso giurisdizionale. Tale rigore è temperato dall’ammissibilità della presentazione cumulativa di un’unica istanza, ai sensi di diverse discipline, con evidente aggravio per l’amministrazione, posto che dovrà applicare e valutare regole e limiti differenti. Nulla infatti, nell’ordinamento, preclude il cumulo anche contestuale di differenti istanze di accesso.

2) Nonostante negli orientamenti dei giudici di primo grado siano presenti affermazioni intese a valorizzare la motivazione della richiesta di accesso, va preferita l’opposta interpretazione, in linea con la previsione dell’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, che esclude la preventiva “funzionalizzazione” dell’accesso al raggiungimento delle finalità indicate nell’art. 5, comma 2. Tali finalità vanno intese come quelle in base alle quali è riconosciuto al cittadino un diritto di accesso generalizzato da bilanciare, nel caso concreto, con gli interessi confliggenti, pubblici e privati, elencati nei primi due comma dell’art. 5-bis. La portata di detto bilanciamento di interessi contrapposti – che l’amministrazione deve effettuare ponendo in concreto a confronto l’interesse generale ed astratto alla conoscibilità del dato (prescindendo, quindi, dalla motivazione che muove l’istante) con il pericolo, invece concreto, di lesione che dalla pubblicazione e dalla divulgazione potrebbe ricevere il confliggente specifico interesse, pubblico o privato – palesa la significativa differenza tra la disciplina dell’accesso civico e quella dell’accesso documentale.

3) L’accesso civico generalizzato è escluso rispetto agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Tale conclusione è suffragata dal dato letterale e dalla peculiare tecnica redazionale del comma 3 dell’art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013. In particolare, le ipotesi in cui “l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti”, assumono rilievo autonomo rispetto alla previsione che riguarda “gli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge”, riferendosi proprio alle discipline speciali vigenti che dettano apposite regole in tema di accesso, nel caso di specie all’art. 53 del Codice dei contratti pubblici. Il richiamo testuale di quest’ultimo agli artt. 22 ss., l. n. 241/1990 va inteso come rinvio alle condizioni, modalità e limiti fissati dalla normativa in tema di accesso documentale, che devono sussistere ed operare perché possa essere esercitato il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Quanto alle deroghe contenute nei commi 2 e 5, dell’art. 22, l. n. 241/1990 – che rispondono a scopi connaturati alla particolare tipologia di procedimento ad evidenza pubblica, quale quello di preservarne la fluidità di svolgimento e di limitare la possibilità di collusioni o di intimazioni degli offerenti – esse possono rientrare tra le eccezioni assolute all’accesso civico generalizzato riconosciute dall’art. 5 bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, poiché si tratta di divieti di accesso e di divulgazione espressamente previsti dalla legge. Tuttavia, se tale conclusione vale rispetto alla materia dei contratti pubblici, non è immediatamente riproducibile per le altre discipline settoriali (es. ambiente, enti locali, atti dello stato civile, ecc.), essendo necessario verificare, di volta in volta, la compatibilità dell’accesso civico generalizzato con le “condizioni, modalità o limiti” fissati dalla normativa speciale.

È infondato l’appello proposto nei confronti della sentenza con cui è stato reputato legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso ai sensi della l. n. 241/1990 e di accesso civico generalizzato volta ad ottenere l’indicazione aggiornata del responsabile del procedimento relativo a una proceduta esecutiva immobiliare. Rispetto a quest’ultima domanda, va condiviso l’impianto motivazionale della sentenza impugnata giacché, in primo luogo, l’appellante non ha fornito alcuna prova né alcun elemento indiziario circa l’esistenza di atti ulteriori nella disponibilità dell’amministrazione e da quest’ultima non rilasciati. Inoltre, ai fini dell’accoglimento del ricorso è necessario che alle esigenze conoscitive rappresentate dall’appellante sia sotteso un interesse avente valenza pubblica, ma non confinato ad un bisogno esclusivamente privato, individuale, egoistico o peggio emulativo che, come correttamente rilevato dal primo giudice, rischierebbe di compromettere le stesse istanze poste alla base dell’introduzione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato.

L’istanza di accesso civico generalizzato volta ad ottenere alcuni atti di una procedura di gara per l’affidamento del servizio di manutenzione e riparazione degli automezzi in dotazione di un’Azienda sanitaria è accoglibile. Tale istituto, infatti, si applica a tutti i dati e i documenti oggetto delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Ciò in quanto, muovendo da una lettura coordinata e funzionale dell’art. 53 d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 5 bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, l’accesso generalizzato è escluso nei casi “in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti”, non facendo la norma riferimento a “materie”. Ragionando diversamente si finirebbe per escludere l’intera materia dei contratti pubblici dall’accesso civico generalizzato che mira invece a garantire il rispetto del principio fondamentale di trasparenza, ricavabile direttamente dalla Costituzione. Il richiamo contenuto nel primo comma dell’art. 53 del Codice dei contratti agli artt. 22 ss., l. n. 241/90 è spiegabile alla luce del fatto che il d.lgs. n. 50/2016 è anteriore rispetto al d.lgs. n. 97/2016 che ha modificato il d.lgs. n. 33/2013. Non può quindi ipotizzarsi una interpretazione “statica” e non costituzionalmente orientata delle disposizioni vigenti in materia di accesso, altrimenti sarebbe possibile precludere l’accesso generalizzato ogniqualvolta una norma di legge, anche anteriore alla riforma, faccia rinvio agli artt. 22 e ss., l. n. 241/90. Al contrario, occorre operare una interpretazione conforme ai canoni dell’art. 97 Cost. che valorizzi l’impatto “orizzontale” dell’accesso civico, non limitabile da norme preesistenti (e non coordinate con il nuovo istituto), ma soltanto dalle prescrizioni “speciali” e interpretabili restrittivamente, che la stessa nuova normativa ha introdotto al suo interno.

1) Una domanda di accesso civico generalizzato può proporsi unitamente a una richiesta di accesso documentale, ai sensi della l. n. 241/1990, con la medesima istanza. Le finalità dell’accesso civico generalizzato sono definite nell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013 (“favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”) e sono diverse da quelle che l’art. 24, comma 7, primo periodo, l. n. 241/1990 individua come finalità dell’accesso documentale (garantire “ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”). Pertanto, rispetto ad una duplice domanda di accesso – civico generalizzato e documentale – proposta dall’istante, l’amministrazione può applicare uno dei due istituti, in ragione dell’esito della verifica circa la sussistenza dei presupposti legittimanti l’una o l’altra richiesta.

2) È applicabile all’accesso civico generalizzato la consolidata interpretazione della disciplina sull’accesso documentale, in base alla quale la tutela del richiedente nei confronti del silenzio rifiuto, del provvedimento espresso di diniego (totale o parziale) e del provvedimento con cui si dispone il differimento, deve essere esercitata entro e non oltre il termine decadenziale di trenta giorni (art. 116, comma 1, c.p.a.), decorrente dall’adozione dell’atto o dallo spirare del termine per provvedere (previsto dall’art. 25, quarto comma, l. n. 241/1990 per l’accesso documentale e dall’art. 5, comma 6, d.lgs. n. 33/2013 per l’accesso civico). Pertanto, la proposizione della domanda giudiziale oltre il termine decadenziale di impugnazione del diniego di accesso civico generalizzato rende: irricevibile il ricorso tardivamente proposto dinanzi al giudice amministrativo e inammissibile la (ri)proposizione di una domanda di accesso civico generalizzato dello stesso tenore.

1) È legittimo il rigetto di una richiesta di accesso ai sensi della l. n. 241/1990, volta a ottenere atti rilasciati nell’ambito dell’esecuzione di un rapporto concessorio, posta l’assenza di un interesse qualificato in capo al richiedente. Le principali forme di accesso – procedimentale, civico semplice e civico generalizzato – si distinguono in relazione ai presupposti soggettivi, all’ambito oggettivo e ai limiti funzionali correlati all’intensità della protezione dell’aspettativa alla trasparenza.

2) Va esclusa la conversione dell’istanza di accesso da una forma a un’altra, che non può essere né imposta alla P.A., né ammessa, su iniziativa del ricorrente, in sede di riesame o di ricorso giurisdizionale. Pur non mancando approcci di matrice sostanzialista – orientati alla massimizzazione dell’interesse conoscitivo e all’applicazione ex officio della disciplina più favorevole alla soddisfazione dell’anelito ostensivo – deve ritenersi preclusa la possibilità di mutare, anche in corso di causa, il titolo della formalizzata actio ad exhibendum.

1) L’accesso civico generalizzato risponde ai principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e di partecipazione dei cittadini, ricollegandosi agli articoli 1 e 2 della Costituzione, nonché all’art. 97 e al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118. In particolare, il nuovo accesso civico si affianca, senza sovrapporvisi, alle altre forme di accesso esistenti, consentendo l’accesso alla generalità degli atti e delle informazioni, senza onere di motivazione, a tutti i cittadini singoli ed associati, proponendosi come strumento di coinvolgimento dei cittadini nella cura della “cosa pubblica”, oltreché che di contrasto della corruzione e di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione. A tali finalità risponde una richiesta di accesso civico generalizzato diretta a verificare la corrispondenza fra le importazioni di latte e prodotti a base di latte da parte degli operatori nazionali e le indicazioni circa l’origine delle materie prime fornite al consumatore in etichetta.

2) L’accesso previsto dalla l. n. 241/1990 è garantito “agli interessati”, non essendo sufficiente la semplice curiosità, ma risultando invece necessario un interesse di base differenziato e meritevole di tutela, secondo la titolarità e nei limiti dell’utilità di una posizione giuridicamente rilevante, ancorché ricostruita dalla giurisprudenza dominante non già come diritto soggettivo ma come interesse legittimo. L’accesso civico generalizzato è, invece, esteso a qualunque soggetto, singolo o associato, senza necessità di dimostrare un particolare interesse qualificato a richiedere gli atti o le informazioni, secondo il modello del Freedom of Information Act (FOIA). L’accesso civico generalizzato si configura come diritto soggettivo in senso proprio.

3) L’art. 5-bis del d.lgs. n. 33/2013 consente di individuare casi eccezionali in cui il soggetto non può ottenere l’accesso civico, in quanto, nel bilanciamento di interessi contrapposti, l’accesso è suscettibile di pregiudicare un interesse generale di natura pubblica ovvero un affidamento tutelato di natura privata. In questa prospettiva, l’eventuale pregiudizio per i diritti degli operatori economici interessati dalla richiesta deve essere accertato all’interno del procedimento in contraddittorio che l’amministrazione deve avviare al ricevimento della domanda, non potendo l’amministrazione limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, e dovendo invece motivare, in modo puntuale, l’effettiva sussistenza di un reale e concreto pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis.

4) Considerato che il diritto di accesso civico spetta a “chiunque”, non appare dubbia la legittimazione della Coldiretti a proporre una domanda di accesso a documenti e informazioni, a maggior ragione se riguardanti un mercato in cui essa rappresenta la maggioranza degli operatori economici, posto che la completa informazione dei consumatori (oltre a costituire un diritto di questi ultimi, sancito dal Codice del consumo) può favorire un corretto confronto concorrenziale e un aumento dei consumi interni. Rispetto alla trasparenza e alla credibilità di fronte ai consumatori delle informazioni circa la provenienza delle materie appare recessivo l’interesse di quegli operatori, associati alla Coldiretti, che potrebbero essere pregiudicati dalla divulgazione delle predette informazioni. Tali informazioni rispondono, infatti, alle esigenze di tutela dei consumatori e di rintracciabilità della filiera che motivano gli obblighi di etichettatura. L’accesso alle stesse consente, così di attivare quel “controllo diffuso sull’attività amministrativa” perseguito dall’accesso civico generalizzato.

I partecipanti alle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Biologi, in qualità di candidati non eletti, sono titolari di un interesse diretto, concreto ed attuale alla consultazione degli atti del relativo procedimento ai sensi della L. n. 241/1990. Tuttavia, l’interesse ostensivo a tali documenti, anche qualora non qualificato (e qualificabile), troverebbe comunque protezione attraverso le disposizioni di cui al d.lgs. n. 33/2013 e s.m.i. È infatti evidente che la pretesa conoscitiva degli appellati troverebbe comunque “copertura” normativa nel disposto di cui all’art. 5, co. 2, d.lgs. n. 33/2013, laddove individua la finalità dell’”accesso civico” nello “scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”, ed in quello di cui al co. 3, a mente del quale “l’esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente”.

È legittimo il diniego di accesso alla registrazione di colloqui tra dipendenti – fatti inavvertitamente oggetto di registrazione dale telecamere di sicurezza durante la sospensione dei lavori di una riunione – poiché l’accesso pubblico generalizzato di cui all’art. 5, D.lgs. n. 33/2013 va comunque bilanciato con il diritto alla protezione dei dati personali di cui all’art. 5 bis, co. 2 lett. c), D.lgs. n.3 3/2013. In ogni caso, l’istituto dell’accesso civico, avendo l’esclusiva finalità di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”, non consente di rendere pubblici colloqui privati che esulano dall’esercizio di funzioni istituzionali.