Consiglio di Stato

1) A fronte di una istanza di accesso civico generalizzato in cui non sono identificati i documenti di cui si chiede l’ostensione, occorre evidenziare che ancorché la legge non implichi astrattamente tale obbligo in capo all’istante, al fine di ottenere dal giudice amministrativo un ordine di esibizione o una ispezione è onere dell’interessato, ricorrente ex art. 116 c.p.a., indicare i documenti di cui chiede l’ostensione, non essendo rinvenibili, nel codice o nel d.lgs. n. 33/2013, disposizioni che consentano al giudice di ordinare l’ispezione di uffici e locali di una pubblica amministrazione al solo fine di cercare documenti di cui si sospetta l’esistenza. Ciò in quanto il processo amministrativo è retto dal principio dispositivo, sia pure “temperato” dal metodo acquisitivo, in ossequio al quale sul ricorrente grava comunque un onere probatorio che, relativamente alla acquisizione di documenti, deve tradursi quantomeno nella deduzione della effettiva esistenza dei documenti di cui si chiede l’acquisizione in giudizio, che devono anche essere specificamente indicati.

2) È legittimo il diniego alla richiesta di accesso generalizzato alla documentazione relativa allo stato di attuazione del Memorandum d’Intesa Italia – Libia sottoscritto in data 2 febbraio 2017, opposto sul rilievo che la diffusione e pubblicazione degli atti di cooperazione espletata in esecuzione di impegni internazionali, pertinenti ad attività dell’amministrazione della pubblica sicurezza, è suscettibile di ingenerare concretamente situazioni pregiudizievoli in grado di vanificare le misure preventive poste in essere a tutela dell’insieme delle azioni portate avanti. In particolare, il rigetto risulta fondato posta l’opportunità di assicurare, sia nel momento del confronto con le Autorità libiche, finalizzato a concertare le attività ed a monitorare il loro svolgimento, sia nelle fasi direttamente operative, la riservatezza necessaria ad assicurarne l’efficacia. Inoltre, le ragioni del diniego sono difficilmente confutabili se si tiene conto del difficile contesto territoriale ed istituzionale in cui l’azione di contrasto dell’immigrazione clandestina è destinata ad operare.

1) È infondato l’appello avverso a una sentenza con cui è stato reputato illegittimo il diniego rispetto a una istanza di accesso civico generalizzato e ai sensi della l. n. 241/1990, volta a ottenere alcuni titoli edilizi. Il rapporto tra le due tipologie di accesso non è di continenza ma di scopo e, quindi, di diversa utilità ritraibile, posto che l’accesso procedimentale è preordinato a soddisfare un interesse specifico ma strumentale di chi lo fa valere per ottenere un qualcos’altro che sta dietro alla (e si serve della) conoscenza incorporata nei dati o nei documenti accessibili, onde il forte accento che le norme pongono sulla legittimazione e sui limiti connessi. Per contro, l’accesso civico generalizzato soddisfa un’esigenza di cittadinanza attiva, incentrata sui doveri inderogabili di solidarietà democratica, di controllo sul funzionamento dei pubblici poteri e di fedeltà alla Repubblica e non su libertà singolari, onde tal accesso non può mai essere egoistico, poiché qui l’accento cade sul “diritto” non agli open data, che ne sono il mero strumento, bensì al controllo e alla verifica democratica della gestione del potere pubblico, e ciò anche oltre la mera finalità anticorruttiva, che pur essendo stata la matrice dell’accesso civico, non ne esaurisce le ragioni. Pertanto, tale istituto non è utilizzabile in modo disfunzionale rispetto alla predetta finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento della P.A., ma va usato secondo buona fede. Sicché la valutazione va svolta caso per caso e con prudente apprezzamento al fine di garantire, secondo un delicato ma giusto bilanciamento, che non si faccia un uso malizioso di tale istituto.

2) La delicatezza del bilanciamento si nota proprio rispetto alle esigenze di tutela della riservatezza, su cui è intervenuto da ultimo il Giudice delle leggi (Corte cost., 21 febbraio 2019 n. 20), il quale da un lato afferma la diretta riferibilità dei principi di pubblicità e trasparenza a tutti gli aspetti rilevanti della vita pubblica e istituzionale (art. 1 Cost.) ed allo stesso buon funzionamento della P.A. (art. 97 Cost.) ed afferma pure come tali principi tendano ormai a manifestarsi, nella loro declinazione soggettiva, nella forma di un diritto dei cittadini ad accedere ai dati in possesso della P.A. in base all’art. 1 del d.lgs. 33/2013 (tant’è che il diritto di accesso a tali dati e documenti è principio generale del diritto UE); ma dall’altro rammenta, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, come le esigenze di controllo democratico non possano travolgere il diritto fondamentale alla riservatezza delle persone fisiche e vada sempre rispettato il principio di proporzionalità, qual metodo equilibratore tra le esigenze di conoscibilità del contenuto dell’azione amministrativa e la protezione dei dati personali, onde limiti e deroghe devono operare nei limiti dello stretto necessario.

3) Inoltre, quand’anche non si volesse ritenere emulativa, l’istanza di accesso civico è ictu oculi “massiva” giacché il richiedente ha chiesto l’ostensione della copia: di tutte le licenze commerciali di qualunque natura rilasciate nel Comune interessato; dei certificati di agibilità di dette attività commerciali; delle domande di condono non ancora evase o a cui non è stata ancora concessa la sanatoria in relazione ad immobili in cui vengono esercitate tali attività commerciali; di tutte le continuità d’uso rilasciate per immobili sottoposti a pratica di condono non ancora esaminata e concessa. Né il rigetto può ritenersi viziato laddove l’amministrazione non abbia attivato il c.d. dialogo cooperativo al fine di giungere ad una soluzione concordata stragiudiziale sul perimetro concreto di tale accesso civico. L’utilizzo di tale strumento, infatti, è una mera facoltà che non si rinviene in alcun obbligo imposto dall’art. 5 ss. del d.lgs. 33/2013.

1) L’accesso ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni è regolato da tre diversi sistemi, ciascuno caratterizzato da propri presupposti, limiti ed eccezioni: l’accesso documentale ex artt. 22 ss., l. n. 241/1990; l’accesso civico regolato dal d.lgs. n. 33/2013; l’accesso civico generalizzato, introdotto dalle modifiche apportate dal d.lgs. n. 97/2016. La coesistenza di tre istituti di portata generale ma con diverso oggetto comporta che ciascuno sia, a livello ordinamentale, pari ordinato rispetto all’altro, di modo che nei rapporti reciproci ciascuno opera nel proprio ambito, non sussistendo assorbimento dell’una fattispecie in un’altra. La coesistenza di più modelli legali di accesso comporta alcune conseguenze rispetto alla qualificazione dell’istanza da parte dell’amministrazione intimata e del giudice chiamato a pronunciarsi. Nel caso in cui l’opzione dell’istante sia espressa per un determinato modello, resta precluso alla pubblica amministrazione – fermi i presupposti di accoglibilità – di qualificare diversamente la richiesta al fine di individuare la disciplina applicabile; correlativamente, è preclusa al privato la conversione della richiesta in sede di riesame o di ricorso giurisdizionale. Tale rigore è temperato dall’ammissibilità della presentazione cumulativa di un’unica istanza, ai sensi di diverse discipline, con evidente aggravio per l’amministrazione, posto che dovrà applicare e valutare regole e limiti differenti. Nulla infatti, nell’ordinamento, preclude il cumulo anche contestuale di differenti istanze di accesso.

2) Nonostante negli orientamenti dei giudici di primo grado siano presenti affermazioni intese a valorizzare la motivazione della richiesta di accesso, va preferita l’opposta interpretazione, in linea con la previsione dell’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, che esclude la preventiva “funzionalizzazione” dell’accesso al raggiungimento delle finalità indicate nell’art. 5, comma 2. Tali finalità vanno intese come quelle in base alle quali è riconosciuto al cittadino un diritto di accesso generalizzato da bilanciare, nel caso concreto, con gli interessi confliggenti, pubblici e privati, elencati nei primi due comma dell’art. 5-bis. La portata di detto bilanciamento di interessi contrapposti – che l’amministrazione deve effettuare ponendo in concreto a confronto l’interesse generale ed astratto alla conoscibilità del dato (prescindendo, quindi, dalla motivazione che muove l’istante) con il pericolo, invece concreto, di lesione che dalla pubblicazione e dalla divulgazione potrebbe ricevere il confliggente specifico interesse, pubblico o privato – palesa la significativa differenza tra la disciplina dell’accesso civico e quella dell’accesso documentale.

3) L’accesso civico generalizzato è escluso rispetto agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Tale conclusione è suffragata dal dato letterale e dalla peculiare tecnica redazionale del comma 3 dell’art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013. In particolare, le ipotesi in cui “l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti”, assumono rilievo autonomo rispetto alla previsione che riguarda “gli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge”, riferendosi proprio alle discipline speciali vigenti che dettano apposite regole in tema di accesso, nel caso di specie all’art. 53 del Codice dei contratti pubblici. Il richiamo testuale di quest’ultimo agli artt. 22 ss., l. n. 241/1990 va inteso come rinvio alle condizioni, modalità e limiti fissati dalla normativa in tema di accesso documentale, che devono sussistere ed operare perché possa essere esercitato il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Quanto alle deroghe contenute nei commi 2 e 5, dell’art. 22, l. n. 241/1990 – che rispondono a scopi connaturati alla particolare tipologia di procedimento ad evidenza pubblica, quale quello di preservarne la fluidità di svolgimento e di limitare la possibilità di collusioni o di intimazioni degli offerenti – esse possono rientrare tra le eccezioni assolute all’accesso civico generalizzato riconosciute dall’art. 5 bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, poiché si tratta di divieti di accesso e di divulgazione espressamente previsti dalla legge. Tuttavia, se tale conclusione vale rispetto alla materia dei contratti pubblici, non è immediatamente riproducibile per le altre discipline settoriali (es. ambiente, enti locali, atti dello stato civile, ecc.), essendo necessario verificare, di volta in volta, la compatibilità dell’accesso civico generalizzato con le “condizioni, modalità o limiti” fissati dalla normativa speciale.

È infondato l’appello proposto nei confronti della sentenza con cui è stato reputato legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso ai sensi della l. n. 241/1990 e di accesso civico generalizzato volta ad ottenere l’indicazione aggiornata del responsabile del procedimento relativo a una proceduta esecutiva immobiliare. Rispetto a quest’ultima domanda, va condiviso l’impianto motivazionale della sentenza impugnata giacché, in primo luogo, l’appellante non ha fornito alcuna prova né alcun elemento indiziario circa l’esistenza di atti ulteriori nella disponibilità dell’amministrazione e da quest’ultima non rilasciati. Inoltre, ai fini dell’accoglimento del ricorso è necessario che alle esigenze conoscitive rappresentate dall’appellante sia sotteso un interesse avente valenza pubblica, ma non confinato ad un bisogno esclusivamente privato, individuale, egoistico o peggio emulativo che, come correttamente rilevato dal primo giudice, rischierebbe di compromettere le stesse istanze poste alla base dell’introduzione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato.

L’istanza di accesso civico generalizzato volta ad ottenere alcuni atti di una procedura di gara per l’affidamento del servizio di manutenzione e riparazione degli automezzi in dotazione di un’Azienda sanitaria è accoglibile. Tale istituto, infatti, si applica a tutti i dati e i documenti oggetto delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Ciò in quanto, muovendo da una lettura coordinata e funzionale dell’art. 53 d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 5 bis, comma 3, d.lgs. n. 33/2013, l’accesso generalizzato è escluso nei casi “in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti”, non facendo la norma riferimento a “materie”. Ragionando diversamente si finirebbe per escludere l’intera materia dei contratti pubblici dall’accesso civico generalizzato che mira invece a garantire il rispetto del principio fondamentale di trasparenza, ricavabile direttamente dalla Costituzione. Il richiamo contenuto nel primo comma dell’art. 53 del Codice dei contratti agli artt. 22 ss., l. n. 241/90 è spiegabile alla luce del fatto che il d.lgs. n. 50/2016 è anteriore rispetto al d.lgs. n. 97/2016 che ha modificato il d.lgs. n. 33/2013. Non può quindi ipotizzarsi una interpretazione “statica” e non costituzionalmente orientata delle disposizioni vigenti in materia di accesso, altrimenti sarebbe possibile precludere l’accesso generalizzato ogniqualvolta una norma di legge, anche anteriore alla riforma, faccia rinvio agli artt. 22 e ss., l. n. 241/90. Al contrario, occorre operare una interpretazione conforme ai canoni dell’art. 97 Cost. che valorizzi l’impatto “orizzontale” dell’accesso civico, non limitabile da norme preesistenti (e non coordinate con il nuovo istituto), ma soltanto dalle prescrizioni “speciali” e interpretabili restrittivamente, che la stessa nuova normativa ha introdotto al suo interno.

1) Una domanda di accesso civico generalizzato può proporsi unitamente a una richiesta di accesso documentale, ai sensi della l. n. 241/1990, con la medesima istanza. Le finalità dell’accesso civico generalizzato sono definite nell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013 (“favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”) e sono diverse da quelle che l’art. 24, comma 7, primo periodo, l. n. 241/1990 individua come finalità dell’accesso documentale (garantire “ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”). Pertanto, rispetto ad una duplice domanda di accesso – civico generalizzato e documentale – proposta dall’istante, l’amministrazione può applicare uno dei due istituti, in ragione dell’esito della verifica circa la sussistenza dei presupposti legittimanti l’una o l’altra richiesta.

2) È applicabile all’accesso civico generalizzato la consolidata interpretazione della disciplina sull’accesso documentale, in base alla quale la tutela del richiedente nei confronti del silenzio rifiuto, del provvedimento espresso di diniego (totale o parziale) e del provvedimento con cui si dispone il differimento, deve essere esercitata entro e non oltre il termine decadenziale di trenta giorni (art. 116, comma 1, c.p.a.), decorrente dall’adozione dell’atto o dallo spirare del termine per provvedere (previsto dall’art. 25, quarto comma, l. n. 241/1990 per l’accesso documentale e dall’art. 5, comma 6, d.lgs. n. 33/2013 per l’accesso civico). Pertanto, la proposizione della domanda giudiziale oltre il termine decadenziale di impugnazione del diniego di accesso civico generalizzato rende: irricevibile il ricorso tardivamente proposto dinanzi al giudice amministrativo e inammissibile la (ri)proposizione di una domanda di accesso civico generalizzato dello stesso tenore.

1) È legittimo il rigetto di una richiesta di accesso ai sensi della l. n. 241/1990, volta a ottenere atti rilasciati nell’ambito dell’esecuzione di un rapporto concessorio, posta l’assenza di un interesse qualificato in capo al richiedente. Le principali forme di accesso – procedimentale, civico semplice e civico generalizzato – si distinguono in relazione ai presupposti soggettivi, all’ambito oggettivo e ai limiti funzionali correlati all’intensità della protezione dell’aspettativa alla trasparenza.

2) Va esclusa la conversione dell’istanza di accesso da una forma a un’altra, che non può essere né imposta alla P.A., né ammessa, su iniziativa del ricorrente, in sede di riesame o di ricorso giurisdizionale. Pur non mancando approcci di matrice sostanzialista – orientati alla massimizzazione dell’interesse conoscitivo e all’applicazione ex officio della disciplina più favorevole alla soddisfazione dell’anelito ostensivo – deve ritenersi preclusa la possibilità di mutare, anche in corso di causa, il titolo della formalizzata actio ad exhibendum.

1) L’accesso civico generalizzato risponde ai principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e di partecipazione dei cittadini, ricollegandosi agli articoli 1 e 2 della Costituzione, nonché all’art. 97 e al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118. In particolare, il nuovo accesso civico si affianca, senza sovrapporvisi, alle altre forme di accesso esistenti, consentendo l’accesso alla generalità degli atti e delle informazioni, senza onere di motivazione, a tutti i cittadini singoli ed associati, proponendosi come strumento di coinvolgimento dei cittadini nella cura della “cosa pubblica”, oltreché che di contrasto della corruzione e di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione. A tali finalità risponde una richiesta di accesso civico generalizzato diretta a verificare la corrispondenza fra le importazioni di latte e prodotti a base di latte da parte degli operatori nazionali e le indicazioni circa l’origine delle materie prime fornite al consumatore in etichetta.

2) L’accesso previsto dalla l. n. 241/1990 è garantito “agli interessati”, non essendo sufficiente la semplice curiosità, ma risultando invece necessario un interesse di base differenziato e meritevole di tutela, secondo la titolarità e nei limiti dell’utilità di una posizione giuridicamente rilevante, ancorché ricostruita dalla giurisprudenza dominante non già come diritto soggettivo ma come interesse legittimo. L’accesso civico generalizzato è, invece, esteso a qualunque soggetto, singolo o associato, senza necessità di dimostrare un particolare interesse qualificato a richiedere gli atti o le informazioni, secondo il modello del Freedom of Information Act (FOIA). L’accesso civico generalizzato si configura come diritto soggettivo in senso proprio.

3) L’art. 5-bis del d.lgs. n. 33/2013 consente di individuare casi eccezionali in cui il soggetto non può ottenere l’accesso civico, in quanto, nel bilanciamento di interessi contrapposti, l’accesso è suscettibile di pregiudicare un interesse generale di natura pubblica ovvero un affidamento tutelato di natura privata. In questa prospettiva, l’eventuale pregiudizio per i diritti degli operatori economici interessati dalla richiesta deve essere accertato all’interno del procedimento in contraddittorio che l’amministrazione deve avviare al ricevimento della domanda, non potendo l’amministrazione limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, e dovendo invece motivare, in modo puntuale, l’effettiva sussistenza di un reale e concreto pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis.

4) Considerato che il diritto di accesso civico spetta a “chiunque”, non appare dubbia la legittimazione della Coldiretti a proporre una domanda di accesso a documenti e informazioni, a maggior ragione se riguardanti un mercato in cui essa rappresenta la maggioranza degli operatori economici, posto che la completa informazione dei consumatori (oltre a costituire un diritto di questi ultimi, sancito dal Codice del consumo) può favorire un corretto confronto concorrenziale e un aumento dei consumi interni. Rispetto alla trasparenza e alla credibilità di fronte ai consumatori delle informazioni circa la provenienza delle materie appare recessivo l’interesse di quegli operatori, associati alla Coldiretti, che potrebbero essere pregiudicati dalla divulgazione delle predette informazioni. Tali informazioni rispondono, infatti, alle esigenze di tutela dei consumatori e di rintracciabilità della filiera che motivano gli obblighi di etichettatura. L’accesso alle stesse consente, così di attivare quel “controllo diffuso sull’attività amministrativa” perseguito dall’accesso civico generalizzato.

I partecipanti alle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Biologi, in qualità di candidati non eletti, sono titolari di un interesse diretto, concreto ed attuale alla consultazione degli atti del relativo procedimento ai sensi della L. n. 241/1990. Tuttavia, l’interesse ostensivo a tali documenti, anche qualora non qualificato (e qualificabile), troverebbe comunque protezione attraverso le disposizioni di cui al d.lgs. n. 33/2013 e s.m.i. È infatti evidente che la pretesa conoscitiva degli appellati troverebbe comunque “copertura” normativa nel disposto di cui all’art. 5, co. 2, d.lgs. n. 33/2013, laddove individua la finalità dell’”accesso civico” nello “scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”, ed in quello di cui al co. 3, a mente del quale “l’esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente”.

È legittimo il diniego di accesso alla registrazione di colloqui tra dipendenti – fatti inavvertitamente oggetto di registrazione dale telecamere di sicurezza durante la sospensione dei lavori di una riunione – poiché l’accesso pubblico generalizzato di cui all’art. 5, D.lgs. n. 33/2013 va comunque bilanciato con il diritto alla protezione dei dati personali di cui all’art. 5 bis, co. 2 lett. c), D.lgs. n.3 3/2013. In ogni caso, l’istituto dell’accesso civico, avendo l’esclusiva finalità di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”, non consente di rendere pubblici colloqui privati che esulano dall’esercizio di funzioni istituzionali.