A cura di Mario Savino e Mario Filice

Fornire chiarimenti alle amministrazioni ai fini di una più efficace applicazione dell’accesso civico generalizzato e indicare soluzioni tecnologiche per semplificare la presentazione e la gestione delle istanze di accesso. Questi gli obiettivi della Circolare n. 1/2019 sulla Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA), firmata il 28 giugno 2019 dal Ministro per la Pubblica amministrazione, Giulia Bongiorno.

Nel documento si dà risposta a numerose questioni interpretative emerse nei primi 30 mesi di attuazione del nuovo istituto, al fine di promuovere un’attuazione uniforme del FOIA. Le soluzioni interpretative individuate sono il risultato di un percorso congiunto avviato dal Dipartimento della funzione pubblica con l’Autorità Nazionale Anticorruzione e il Garante per la protezione dei dati personali, nonché del dialogo con le amministrazioni e le associazioni della società civile, entrambi promossi grazie al supporto del gruppo di esperti del Centro di competenza FOIA che opera presso lo stesso Dipartimento.

La Circolare n. 1/2019, che integra la precedente Circolare n. 2/2017, contiene indicazioni e chiarimenti in ordine ai profili di seguito indicati.

• L’individuazione di obiettivi dirigenziali legati all’attuazione del decreto trasparenza

Ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili, viene auspicata l’introduzione di appositi obiettivi legati alla attuazione del decreto trasparenza. Resta ferma la valutazione della responsabilità dirigenziale nei casi di inosservanza del termine di conclusione del procedimento di accesso, di rifiuto, differimento o limitazione all’accesso generalizzato al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013 (§ 3.i. della circolare).

• Il divieto per le amministrazioni di prevedere con regolamento ipotesi di esclusione dell’accesso

Dato il carattere fondamentale del diritto alla conoscenza sul quale l’istituto dell’accesso civico generalizzato poggia, nel definire le modalità di attuazione con regolamento o circolare, le amministrazioni possono disciplinare i profili procedurali e organizzativi di carattere interno ma non i profili di rilevanza esterna, come le eccezioni che incidono sull’estensione del diritto. Non è possibile dunque: individuare con regolamento categorie di atti sottratte all’accesso generalizzato o estendere a tale forma di accesso i regolamenti sulle eccezioni adottati in riferimento all’accesso procedimentale ai sensi dell’art. 24, comma 2, l. n. 241/1990. Quei regolamenti possono essere utilizzati esclusivamente come ausilio interpretativo nella valutazione dei limiti all’accesso generalizzato di cui all’art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013 (§ 3.ii. della circolare).

• Chiarimenti in merito al principio di gratuità del FOIA

In base al principio di gratuità, per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico o cartaceo può essere richiesto solo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali. Ciò, da un lato, non include il costo per il personale impiegato; dall’altro, consente di richiedere il rimborso dei seguenti costi (predeterminati in un tariffario e prospettati al richiedente): la fotoriproduzione su supporto cartaceo; la copia su supporti materiali (ad es. CD-rom); la scansione di documenti disponibili esclusivamente in formato cartaceo; la spedizione dei documenti qualora richiesta al posto dell’invio tramite posta elettronica o pec. Infine, in assenza di discipline di settore che stabiliscano specifiche modalità di accesso, non è escluso che per l’accesso civico generalizzato possano essere addebitati gli oneri in materia di bollo e i diritti di ricerca e visura (§ 4 della circolare).

• La notifica dei controinteressati

Il rispetto del diritto di difesa impone alle amministrazioni notificare una richiesta d’accesso civico generalizzato ai controinteressati anche quando il loro numero sia elevato. A tal fine, la circolare suggerisce di utilizzare la casella pec dei soggetti interessati, ove nota, in quanto domicilio speciale. Qualora non sia possibile procedere nel senso indicato e l’elevato numero di controinteressati renda l’attività di notifica mediante raccomandata particolarmente gravosa, l’amministrazione può valutare se consentire l’accesso parziale ai dati o documenti richiesti, dopo aver oscurato i dati suscettibili di pregiudicare gli interessi di cui all’art. 5-bis, comma 2, d.lgs. n. 33/2013 (§ 5 della circolare).

• La partecipazione dei controinteressati nella fase di riesame

Nel caso in cui il Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) verifichi che in prima istanza la partecipazione dei controinteressati al procedimento non sia avvenuta per una erronea valutazione circa la sussistenza del pregiudizio agli interessi di cui all’art. 5-bis, comma 2, d.lgs. n. 33/2013, la notifica ai controinteressati deve ritenersi ammissibile anche nella fase di riesame. In tal caso, ai controinteressati va riconosciuta la possibilità di presentare una motivata opposizione entro 10 giorni dalla ricezione della comunicazione e il termine di conclusione del procedimento di riesame (20 giorni) può essere essere sospeso, ove necessario, fino all’eventuale opposizione dei controinteressati e comunque per non più di 10 giorni (§ 6 della circolare).

• Il termine per proporre le istanze di riesame

Il decreto trasparenza non indica il termine entro il quale proporre istanza di riesame. Per evitare che questa lacuna determini un aggiramento del termine di decadenza (di 30 giorni) per impugnare la decisione dell’amministrazione davanti al giudice o al difensore civico, la Circolare – sulla base di una interpretazione sistematica della legislazione vigente e, in particolare, della disciplina generale in tema di ricorsi amministrativi – indica in 30 giorni il termine entro il quale è possibile proporre il riesame della decisione di prima istanza. Decorso di tale termine, il RPCT può dichiarare irricevibile l’istanza, fatti salvi i casi in cui la tardività appaia incolpevole o comunque giustificata alla luce delle specifiche motivazioni addotte dall’istante (§ 7 della circolare).

• La promozione di soluzioni tecnologiche e il ruolo dei Responsabili per la transizione digitale

Per semplificare la presentazione dell’istanza di accesso FOIA e ridurre gli oneri che gravano sui cittadini richiedenti e le pubbliche amministrazioni, la Circolare fornisce indicazioni circa l’impiego di strumenti tecnologici di supporto e la valorizzazione della figura del Responsabile per la transizione digitale. La Circolare, tra l’altro, anticipa la realizzazione di una procedura guidata – che sarà resa disponibile sul sito del Centro nazionale di competenza FOIA (www.foia.gov.it) –  per agevolare l’individuazione della corretta  tipologia di accesso da attivare (documentale, civico semplice o generalizzato) e della pubblica amministrazione destinataria della richiesta.
Le amministrazioni sono intanto chiamate a pubblicare nei rispettivi siti istituzionali il registro degli accessi e la modulistica per la presentazione delle istanze di accessi civico generalizzato, nonché a integrare i rispettivi sistemi di gestione del protocollo informatico per tracciare i procedimenti di accesso in tutte le fasi (§ 8 della circolare).

• La circolare n.1/2019
• Indicazioni operative per l’implementazione del registro degli accessi FOIA

a cura di Massimo Mecella, Francesco Leotta, Andrea Marrella

Al fine di supportare le amministrazioni nell’attuazione del FOIA, il Dipartimento della funzione pubblica ha predisposto un documento contenente le indicazioni operative per l’implementazione del Registro degli accessi, condivise con i fornitori dei sistemi di protocollo informatico e gestione documentale e sottoposto a consultazione pubblica.

Il Registro per gli accessi è stato introdotto dalla delibera Anac n. 1309 del 28 dicembre 2016, con lo scopo di monitorare le casistiche in cui le motivazioni di diniego vengono applicate. Successivamente, la Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2 del 30 maggio 2017 raccomandava alle Amministrazioni di utilizzare il registro sia per agevolare i cittadini nella consultazione e nel monitoraggio di richieste di accesso già presentate, sia per accrescere l’efficacia organizzativa interna della singola amministrazione. Ciò anche per valorizzare tale strumento non come un semplice adempimento, ma come uno dei principali mezzi per l’attuazione del FOIA. Nella medesima circolare si davano anche un primo insieme di indicazioni operative per la realizzazione del registro.

A tre anni di distanza, riscontrata la difformità nel modo in cui le varie p.a. si sono dotate dello strumento (nella scelta dei campi, dei formati, delle modalità di aggiornamento, di estrazioni dati, etc.), il Dipartimento della funzione pubblica è intervenuto proponendo un insieme di indicazioni operative che specificano ulteriormente il concetto di registro degli accessi e le modalità di realizzazione. In particolare quale strumento privilegiato di implementazione, sono proposti i sistemi di protocollo informatico e gestione documentale già in uso alle pubbliche amministrazioni. Tra i vantaggi di tale approccio, oltre alla familiarità per chi lavora nel pubblico impiego all’uso di questi sistemi, anche  i costi di implementazione, che sarebbero notevolmente ridotti rispetto a interventi ex novo.

In particolare, puntando a promuovere una gestione più omogenea dei dati, le indicazioni operative definiscono:

• un insieme di dati minimi, esteso rispetto a quello originariamente definito nella circolare 2/2017, che ogni Registro degli accessi deve rendere disponibili a fronte di una richiesta di accesso (sia ai fini di una loro estrazione e pubblicazione sul sito, sia per essere trasmessi/acquisiti per funzioni di monitoraggio periodico a cura di Dipartimento della Funzione Pubblica/ANAC);
• i metadati definibili in un sistema di protocollo informatico già in uso presso l’amministrazione, affinché la creazione del Registro degli accessi non richieda sviluppi ad hoc, ma sia realizzabile attraverso semplici interventi di configurazione e manutenzione evolutiva dei sistemi già in essere, così da preservare gli investimenti fatti dalle amministrazioni in materia di sistemi di protocollo informatico e gestione documentale, e di valorizzare tali sistemi come strumento preferenziale per realizzare il Registro degli accessi anche nell’ottica del monitoraggio attuale.

In tal modo, un’Amministrazione che utilizza un sistema di protocollo informatico avanzato che permette la personalizzazione dei campi disponibili, può procedere alla definizione di un opportuno "fascicolo" FOIA. A partire da tale momento, per ogni richiesta di accesso generalizzato ricevuta, verrà istanziato un fascicolo procedimentale per accogliere tutti i dati generati durante l’esecuzione del procedimento (ad esempio: esito, richieste, motivazioni, ricorsi). Questi fascicoli sono connessi alla tipologia cui sono associati i metadati aggiuntivi FOIA, così il “fascicolo FOIA” diventa lo strumento collettore per tutta la documentazione relativa al processo di gestione della richiesta, ma anche lo strumento di supporto alla creazione e monitoraggio - interno all’Amministrazione -  dello stato della medesima.

I metadati previsti per ogni richiesta di accesso sono:

• la data di presentazione – già gestita in una qualsiasi registrazione di protocollo appartenente al fascicolo;
• l’oggetto della richiesta – già gestita in una qualsiasi registrazione di protocollo appartenente al fascicolo;
• la presenza di controinteressati - nuovo metadato;
• l’esito – nuovo metadato;
• la sintesi della motivazione – nuovo metadato;
• ed altri analoghi.

Questo per tutte le fasi del procedimento (come riesami, ricorsi, ecc.).

Per realizzare il Registro, l’Amministrazione a questo punto estrae periodicamente i dati e metadati dei fascicoli di tipologia FOIA, e li pubblica in un documento XML coerente con il formato definito nelle indicazioni operative. Tale documento XML permette sia l'accesso alle informazioni a livello applicativo, sia la produzione, attraverso opportuni fogli di stile, di un documento leggibile (ad es., tabella HTML, foglio di calcolo, etc.) da pubblicare nella sezione Amministrazione Trasparente.

Le amministrazioni possono adottare differenti approcci: pubblicare nella sezione Amministrazione Trasparente il documento XML e un documento di più agevole lettura ricavabile dal primo, offrire una API (coerentemente al Modello di Interoperabilità di AgID come interfaccia SOAP o REST) che restituisca tale documento XML in modalità applicativa (fermo restando la disponibilità di un documento leggibile nella sezione Amministrazione Trasparente come previsto dalle linee guida ANAC). Anche la periodicità della produzione di tali documenti è suscettibile di adattamenti alle specifiche esigenze di ciascuna amministrazione, che può, ad esempio, optare per un unico documento che contenga tutte le richieste, ovvero per più documenti che coprono archi temporali di dimensione fissa o variabile.

Si noti come l’esposizione di dati e metadati ha un duplice scopo:

• Monitorare la trattazione delle richieste d’accesso, fornendo tutte le informazioni che permettano di analizzare (anche con metodologie di analytics) le stesse ed i rispettivi esiti. Pertanto, sono previsti dati che permettano di categorizzare il più possibile le tipologie di richieste e di esiti.
• Orientare la pratica amministrativa, con la rilevazione di dati e informazioni, incluse le motivazioni associate agli esiti delle richieste, che consentano di rilevare eventuali criticità e di orientare gli altri uffici e le altre amministrazioni nel trattamento di analoghe richieste.

Prima di concludere, si vuole evidenziare  come questo sia il primo passo di un processo virtuoso volto alla completa attuazione del framework FOIA. In questa prima fase, le indicazioni operative definiscono il formato XML per eventuali realizzazioni basate su sistemi di protocollo e gestione documentale, ed il formato di esportazione, che i funzionari responsabili del sistema di protocollo informatico di ciascuna amministrazione, coadiuvati dai fornitori dei sistemi di protocollo e gestione documentale, useranno nella configurazione dei sistemi di protocollo e gestione documentale in modo da supportare nativamente il framework FOIA.

In una seconda fase, anche al fine di rendere meno onerosa l’attività di monitoraggio da parte delle amministrazioni, si procederà alla realizzazione di un sistema di monitoraggio “federato”, che, utilizzando eventuali API offerte dai registri degli accessi, o semplicemente recuperando i registri degli accessi in formato XML dalle sezioni Amministrazione Trasparente delle singole amministrazioni, consentirà di monitorare lo stato di avanzamento del FOIA con funzionalità di analytics.

Leggi le  Indicazioni operative per l'implementazione del Registro degli Accessi FOIA.

Il  Ministro per la pubblica amministrazione ha adottato la circolare n.1/2019 sulla “Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)”.

Queste le principali novità:

• la promozione dell’utilizzo di soluzioni tecnologiche per la semplificazione sia dell’accesso dei cittadini sia della gestione delle richieste, valorizzando il ruolo dei Responsabili per la transizione digitale;
• l’individuazione di obiettivi dirigenziali legati all’attuazione del decreto trasparenza;
• il rafforzamento della partecipazione dei controinteressati al procedimento,  sia consentendo il loro coinvolgimento anche alla fase di riesame, sia semplificando le attività di notifica;
• la definizione del termine per proporre le istanze di riesame ed evitare incertezza circa la durata del procedimento;
• alcuni chiarimenti in merito al principio di gratuità del FOIA, in quanto la barriera economica non può configurarsi come un ostacolo all'esercizio del diritto.

La circolare vuole dare risposta alle numerose esigenze emerse nel corso dei primi due anni dall'introduzione della normativa sull'accesso civico generalizzato grazie anche a un costante dialogo con  le amministrazioni e le associazioni della società civile, realizzato con il supporto del gruppo di lavoro  del progetto Centro di competenza FOIA.

La circolare rappresenta il primo  risultato di un percorso congiunto avviato dal Dipartimento della funzione pubblica con l’Autorità Nazionale Anticorruzione e il Garante per la protezione dei dati personali per individuare soluzioni tecniche e interpretative adeguate e promuovere una attuazione del FOIA sempre più rigorosa, uniforme ed efficace.

Insieme alla circolare è stato pubblicato  il documento recante Indicazioni operative per l’implementazione del registro degli accessi FOIA. 

Questo documento, descrive le modalità di riutilizzo di sistemi di protocollo informatico e gestione documentale per la realizzazione del registro degli accessi.

• La circolare n.1/2019
• Indicazioni operative per l’implementazione del registro degli accessi FOIA